Tribune instructive parue dans Le Monde de l’éducation.

Après son adoption en première lecture par l’Assemblée nationale le 19 février, le projet de loi « pour une école de la confiance » arrivera prochainement sur les bancs du Sénat. A l’occasion des débats suscités par ce texte, certains observateurs du système scolaire se sont interrogés sur la cohérence de la politique du ministre Jean-Michel Blanquer, évoquant parfois un texte fourre-tout, fait « de bric et de broc », « sans colonne vertébrale »…

Ces réactions n’ont en fait rien d’étonnant : elles sont la conséquence logique de la stratégie de l’actuel gouvernement. Cette stratégie, que nous pourrions appeler la « politique du puzzle », consiste à ne pas présenter immédiatement le projet d’ensemble, mais à ouvrir différents chantiers, apparemment techniques et déconnectés les uns des autres, mais qui, mis bout à bout, donnent à voir une réforme en profondeur de la structure du système scolaire français. Tel un puzzle, cette politique prendra tout son sens lorsque la dernière pièce sera ajoutée au tableau d’ensemble.

Changement politique majeur

Quelles sont les pièces de ce puzzle ? Il y a d’abord celles qui sont mises en avant dans le projet de loi mais qui, pour l’instant, sont peu débattues car elles paraissent secondaires au regard d’autres débats politiques plus saillants. C’est le cas de l’évaluation des établissements dont les caractéristiques seront déterminées par un conseil d’évaluation de l’école qui devra définir « les modalités de leur publicité » (art. 9). Cela n’est pas qu’un détail, mais bien un changement politique majeur en termes de gouvernance : à partir du moment où des évaluations de ce type sont publiées, on mise sur un tout autre mécanisme de régulation de l’école, par la demande, par la mise en concurrence, par le marché.

Autre exemple : la réforme territoriale. L’article 17 du projet de loi habilite le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les dispositions législatives nécessaires au nouveau découpage territorial des académies et à la réorganisation de leurs services. Si l’on lit attentivement certaines interviews du ministre, nous irions vers un système à quatre étages : l’établissement autonome, une administration de proximité renforcée au niveau du département, des régions académiques et un Etat central « stratège ».

Dernier exemple : le recours aux agents contractuels. Celui-ci apparaît en filigrane dans l’étude d’impact du projet de loi sur la confiance et de manière beaucoup plus centrale dans le projet de loi de transformation de la fonction publique présenté le 13 février à l’Assemblée nationale. Si ces enseignants contractuels sont parfois avidement recherchés, ils sont beaucoup plus dépendants de l’avis des chefs d’établissement que leurs homologues titulaires.

Il y a également les pièces qui commencent à apparaître après une longue période d’incertitude qui, volontaire ou non, rend difficile la construction de contre-argumentaires. C’est le cas de la réforme de la formation des enseignants : le développement de la préprofessionnalisation et le déplacement du concours en fin de master 2 – deux mesures pas inintéressantes au demeurant – ont aussi pour conséquence, dans un contexte de réduction du nombre de postes ouverts aux concours, d’augmenter le nombre d’étudiants de niveau master non reçus qui pourront alimenter le vivier d’enseignants contractuels. Il y a en outre des pièces qui ne sont pas mentionnées dans la loi, techniques et peu visibles, comme l’expérimentation dans plusieurs académies de la « gestion des ressources humaines de proximité » ou les réflexions à venir sur l’autonomie des établissements.

Il y a enfin les pièces qu’on écarte. La carte scolaire par exemple : le ministre actuel n’a pratiquement pas communiqué sur le sujet sauf pour dire qu’il souhaitait redonner aux établissements évités par des parents les moyens d’être plus attractifs. Au regard de la ségrégation croissante de notre système scolaire, cette course à l’attractivité résonne comme une reconnaissance implicite d’une logique libérale.

Marchés scolaires locaux plus ou moins concurrentiels

Une fois rassemblées, ces pièces donnent à voir un système scolaire dans lequel l’établissement deviendrait l’unité fondamentale, y compris dans l’enseignement primaire si les « écoles du socle » voient bien le jour. Un système scolaire dans lequel les administrations académiques seraient organisées en fonction des besoins de ces établissements. Ces derniers, beaucoup plus autonomes, y compris potentiellement en matière de recrutement d’enseignants, évolueraient sur des marchés scolaires locaux plus ou moins concurrentiels. Ils seraient évalués périodiquement et publiquement et ils devraient rendre des comptes aux parents mais aussi à un Etat stratège fixant les objectifs et évaluant leur atteinte.

Ce puzzle n’a finalement rien d’original. Cette vision du système scolaire est en effet sur la plate-forme électorale de la droite gouvernementale depuis le tout début des années 2000, dans une forme plus rudimentaire certes. Elle ne s’y résume pas non plus car elle agrège des réflexions institutionnelles portées par des élites administratives depuis plusieurs décennies ainsi que, selon toute vraisemblance, des exemples de systèmes scolaires étrangers.

Le problème de cette stratégie, et aussi son ingéniosité on le voit bien, c’est qu’elle permet d’éviter soigneusement la mise en débat du schéma d’ensemble proposé, et pour cause, il n’est jamais exposé dans son entièreté ! Le programme du candidat Emmanuel Macron d’octobre 2016 parle bien d’autonomie accrue, d’accompagnement et de diagnostics réguliers des établissements, mais en rien de libéralisation du système scolaire, de réforme des administrations scolaires ou du recours plus important aux contractuels. La lettre adressée le 31 août 2018 par le ministre aux personnels de l’éducation se concentre sur des aspects pédagogiques. Ses ouvrages récents évoquent certains points comme la gestion des ressources humaines (GRH) de proximité mais pas d’autres…

Le débat doit avoir lieu

Dès lors, les interlocuteurs du gouvernement peuvent s’interroger sur le sens politique de chaque pièce du puzzle prise isolément, ces interrogations resteront vaines, faute d’une vue d’ensemble. Et il sera d’ailleurs facile de leur rétorquer qu’ils spéculent puisque les éléments de preuve dont ils ont besoin pour saisir le tableau dans sa globalité n’ont pas encore été assemblés. C’est là la force de l’incrémentalisme en politique : on avance par petits pas dans une direction et on désamorce les oppositions politiques au fur et à mesure au nom d’une vision pragmatique de l’action publique.

Il reste cependant que le débat doit avoir lieu sur la pertinence d’un tel changement d’organisation du système scolaire, tant les conditions nécessaires à sa bonne mise en œuvre et les risques liés à celui-ci sont nombreux. Faut-il craindre par exemple d’une plus grande autonomie des établissements une fragmentation encore plus prononcée du système scolaire, comme en témoigne à sa manière le paysage de l’enseignement supérieur et de la recherche aujourd’hui ? La mise en concurrence des établissements ne risque-t-elle pas de produire les nombreux effets pervers observés à l’étranger (ségrégation, inégalités de réussite accrues, focalisation sur la réussite aux évaluations…) ? Est-ce raisonnable de compter autant dans certaines académies sur des enseignants contractuels alors que leur gestion administrative commence à peine à se structurer et que, finalement, on connaît très peu de choses sur eux ? La confiance ne se décrète pas dit-on, pourquoi l’école de la confiance le devrait-elle ?

Xavier Pons (Chercheur en sciences de l’éducation)